LA
NUEVA LEY URUGUAYA No. 19.574, INTEGRAL CONTRA EL LAVADO DE ACTIVOS Y FINANCIAMIENTO DEL TERRORISMO, EN EL MARCO DEL
DERECHO INTERNACIONAL PENAL
Análisis
de los aspectos regulados sobre cooperación jurídica internacional y
extradición
Por
Carlos ALVAREZ COZZI
I)
INTRODUCCION.
La nueva norma, Ley No. 19.574 fue promulgada por el Poder Ejecutivo el 20/12/2017 y publicada el 10/01/2018. Y es básicamente
un compendio de la normativa ya existente en el país sobre la materia, con
algunas modificaciones y agregados. El proyecto fue impulsado por la SENACLAFT,
(Secretaría Nacional contra el Lavado de Activos y Financiamiento del
Terrorismo. (https://www.impo.com.uy/bases/leyes/19574-2017)
La iniciativa respondió a la necesidad
de unificar en una sola ley toda la normativa existente hasta la fecha en
diversas normas, según se indicará seguidamente. En efecto, a la fecha ya se
habían aprobado y estaban vigentes en el Uruguay sobre la temática el Decreto Ley No. 14.294 sobre Estupefacientes y Sustancias Sicotrópicas, que
incluía artículos sobre lavado, y las Leyes No. 17.835, 18.494, 18.914, y 19.149, éstas sí propiamente sobre
lavado de activos y financiamiento del terrorismo, como figura autónoma en
nuestro Derecho.
Esta legislación no fue producto de un esfuerzo nacional aislado sobre el
tema sino consecuencia de políticas institucionales de combate al crimen
organizado trasnacional que a partir de 2005 supusieron la creación de la
Secretaría Nacional Antilavado de Activos, como órgano dependiente del Poder Ejecutivo,
al desgajarsse de la Junta Nacional de Drogas, donde primero institucionalmente
se previó su funcionamiento, luego transformada en servicio descentralizado
SENACLAFT; así como de la transformación
de Interpol en Dirección de Crimen Organizado e Interpol a nivel del Ministerio del Interior,
en lo atinente al Poder Ejecutivo. Y a nivel de la Justicia, la creación de los
dos Juzgados Letrados de 1ª. Instancia en lo Penal Especializados contra el
Crimen Organizado, en el Poder Judicial y de sus fiscalías correspondientes a
nivel del Ministerio Público, luego reducida a una sola por la actual Fiscalía
General de la Nación.
Es que ya a nivel internacional, con la aprobación en 1988 por Naciones
Unicas en Viena, de la Convención contra el tráfico ilíicito de Estupefacientes
y Sustancias Sicotrópicas, así como de la Convención de Palermo de 2000 contra
el Crimen Organizado Trasnacional, como de las Convenciones de 1996 contra la
Corrupción de OEA y sobre la misma materia en 2003 a nivel de Naciones Unidas, todas
ratificadas por el país, se le hacía imposible a Uruguay permanecer al margen
del combate de este fenómeno delictivo internacional, sin aprobar normativa de
fuente nacional.
Así, a nivel nacional, se aprueba el DL 14.294 contra el tráfico ilítico de
los Estupefacientes y Sustancias Sicotrópicas, (https://www.impo.com.uy/bases/decretos-ley/14294-1974/1) que regula los delitos sobre la
temática, la Ley 17.060 contra la Corrupción(https://legislativo.parlamento.gub.uy/temporales/leytemp3594830.htm),
y las diversas leyes contra el lavado de activos y financiamiento del
terrorismo ya citadas, una vez que el delito se consideró como una figura penal
independiente.
Pero a pesar de todas esa normativa, no tenía el Uruguay procesamiento
alguno por dichos delitos hasta que a partir de 2005 con el trabajo de los
organismos públicos citados, del Ejecutivo y del Judicial, empezaron a darse
los primeros procesamientos y condenas en relación a este delito que tanto perjudica
a las economías de los países y a la salud de los negocios jurídicos nacionales
e internacionales. La situación anterior era crítica porque el Uruguay en las
primeras visitas de GAFISUD, así como por parte de OCDE, había sido observado
al respecto y llegó a estar en lista gris del último organismo, que le
exhortaba a suscribir convenios de internacambio de información con países
relevantes, lo que poco a poco se fue cumpliendo por nuestro país. No obstante,
corresponde aclarar que en lo internacional, desde el punto de vista
jurisdiccional, el Uruguay siempre fue un país cooperante, lo que fue
reconocido por GAFISUD en sus varias visitas al país.
II)
LA NUEVA
SENACLAFT.
Por
Ley No. 19.355, de 2015, art. 49, se transforma la Secretaría Nacional
Antilavado en Servicio Descentralizado del Poder Ejecutivo
(https://www.impo.com.uy/bases/leyes/19355-2015/49), otorgándose por
el mismo artículo, las competencias que se indican, que por su importancia,
transcribiremos:
La Secretaría Nacional para la
Lucha contra el Lavado de Activos y el Financiamiento del Terrorismo mantendrá
los cometidos asignados a la Secretaría Nacional Antilavado de Activos, además
de los siguientes:
“1) Coordinar la ejecución de las políticas
nacionales en materia de lavado de activos y financiamiento del terrorismo en
coordinació con los distintos organismos involucrados.
2) Coordinar y ejecutar, en forma permanente,
los programas de
capacitación definidos por la
Comisión Coordinadora contra el
Lavado de Activos y
Financiamiento del Terrorismo destinados a:
A) Personal de las entidades bancarias
públicas y privadas y demás instituciones o empresas comprendidas en los
artículos 1° de la Ley N° 17.835, de 23 de setiembre de 2004, en la
redacción dada por el artículo 1° de la Ley
N° 18.494, de 5
de junio de 2009 y 2° de la Ley N° 17.835,en la redacción dada por el
artículo 50 de la presente ley.
B) Los operadores del derecho en materia de
prevención y
represión de las
actividades previstas en la ley
mencionada en el
literal anterior (Jueces, Actuarios y
otros funcionarios del Poder Judicial,
Fiscales y Asesor del Ministerio Público y Fiscal).
C) Los funcionarios de los Ministerios del
Interior, de
Defensa Nacional, de
Economía y Finanzas y de Relaciones Exteriores.
La capacitación podrá
hacerse extensiva a los funcionarios
de todas las entidades
públicas o privadas relacionadas
con la temática del
lavado de activos y el financiamiento
del terrorismo.
3) El control del cumplimiento de las normas de
prevención de lavado
de activos y financiamiento
del terrorismo por parte de los
sujetos obligados por el
artículo 2° de la Ley N° 17.835, en la redacción dada por el artículo 50
de la presente ley. A tales
efectos el órgano de control dispondrá de las más amplias facultades de
investigación y fiscalización y especialmente
podrá:
A) Exigir a los sujetos
obligados por el artículo 2° de la Ley N° 17.835, de 23 de setiembre de 2004,
en la redacción dada por
los artículos 1° de la Ley N° 18.494, de 5 de junio de 2009 y
50 de la Ley N° 19.355, de 19 de diciembre de 2015 y a todos
aquellos sujetos que hayan tenido participación, directa o
indirecta, en la transacción o negocio que se esté fiscalizando o
investigando, la exhibición de todo tipo de documentos,
propios y ajenos, y requerir su comparecencia ante la autoridad administrativa
para proporcionar la información que esta solicite.
La no comparecencia a más
de dos citaciones consecutivas
aparejará la aplicación de
una multa de acuerdo con la escal establecida por dicho artículo.
B) Practicar inspecciones en
bienes muebles o inmuebles detentados u ocupados, a cualquier título, por los
sujetos obligados y por todos aquellos sujetos que hayan tenido participación,
directa o indirecta, en la transacción o negocio que se esté fiscalizando o
investigando.
Solo podrán inspeccionarse
domicilios particulares con previa orden judicial de allanamiento.
A todos los efectos se
entenderá como domicilio válido del
sujeto obligado el constituido por el mismo ante la Dirección General
Impositiva (DGI). En caso de sujetos obligados no
inscriptos en la DGI, se estará al domicilio que se proporcione
por la Jefatura de Policía Departamental que corresponda.
Deróganse todas las normas
que en virtud del artículo 2° de la Ley N° 17.835, de 23 de setiembre de 2004,
en la redacción dada
por el artículo 1° de la Ley N° 18.494, de 5 de junio de 2009, hayan
encomendado cometidos a cualquier otro organismo del
Estado.(*)
4) Suscribir convenios con entidades nacionales
e internacionales para el cumplimiento de sus cometidos, a cuyo efecto recabará
previamente la conformidad de la Presidencia de la República.(*)
La Secretaría Nacional para la
Lucha contra el Lavado de Activos y el Financiamiento del Terrorismo estará a
cargo de un Secretario Nacional, quien diseñará las líneas generales de acción
para la lucha contra el lavado de activos y el financiamiento del terrorismo.
El mismo será designado por el Presidente de la República, debiendo ser persona
de reconocida competencia en la materia.
El Secretario Nacional tendrá las
siguientes atribuciones:
A) Convocar a la Comisión Coordinadora contra
el Lavado de Activos y el Financiamiento del Terrorismo.
B) Supervisar, coordinar y evaluar la ejecución
de las actividades de apoyo técnico y administrativo necesarias para elfuncionamiento
de dicha Comisión Coordinadora.
C) Comunicarse y requerir información de todas
las dependencias del Estado para el mejor cumplimiento de los cometidos de la
Comisión
Coordinadora contra el Lavado
de Activos y el Financiamiento de Terrorismo. Las dependencias del Poder
Ejecutivo deberán brindar
toda la información solicitada en el plazo más breve posible.
Los entes autónomos y
servicios descentralizados colaborarán con las solicitudes formuladas.
D) Promover y coordinar las acciones referidas
al problema de lavado de activos y delitos económico-financieros relacionados y
el
financiamiento del terrorismo.
E) Implementar las actividades de capacitación
en la materia,
coordinando programas y convocatorias con el Poder Judicial, los Ministerios
de Economía y Finanzas, de Defensa Nacional, del
Interior y de Relaciones Exteriores, el Ministerio Público y Fiscal y demás
organismos y entidades públicas y privadas que corresponda.
F) Promover la realización periódica de eventos
que posibiliten la coordinación de acciones y la unificación de criterios entre
las
distintas instituciones públicas y privadas involucradas en la
temática del lavado de activos y financiamiento del terrorismo.
G) Actuar como Coordinador Nacional ante el
Grupo de Acción Financiera de Latinoamérica y asumir la representación del país
ante el Grupo de Expertos en Lavado de Activos de la Comisión Interamericana
para el Control del Abuso de las Drogas de la Organización de Estados
Americanos y demás organismos especializados en la materia.
H) Procurar la obtención de la cooperación
necesaria para el mejor cumplimiento de los cometidos de la Secretaría Nacional
para la Lucha contra el Lavado de Activos y el Financiamiento del Terrorismo en
materia de capacitación y difusión, coordinando acciones a estos efectos con
organismos y entidades nacionales e internacionales.”
Puede observarse que en relación a la
antigua Secretaría Nacional Antilavado de Activos dependiente directamente
primero de la Junta Nacional de Drogas y luego de la Secretaría de la
Presidencia de la República, esta nueva norma que le dió descentralización a su
vez, le acrecentó a la SENACLAFT sus competencias y poderes jurídicos, pudiendo
inspeccionar a los sujetos obligados a reportar operaciones sospechosas
indicados en la ley así como a aplicar sanciones. Facultades de las que carecía
con anterioridad. Mantuvo naturalmente las competencias de asesor del Poder
Ejecutivo en la materia así como de los juzgados penales que le requirieran su
participación.
Asimimo ya se imponía ampliar algunos
delitos precedentes así como a otros sujetos obligados a reportar operaciones
sospechosas de lavado por parte de éstos.
Hasta la aprobación del nuevo CPP el
sistema penal uruguayo contra el lavado era el citado en nuestro trabajo (http://pensamientopenal.com.ar/doctrina/40978-sistema-penal-uruguayo-combate-delitos-organizados-transnacionales-especial)
Y bastante habitual con países como
Argentina (http://pensamientopenal.com.ar/doctrina/37663-asistencia-penal-internacional-materia-lavado-activos-y-financiacion-del-terrorismo)
Lamentablemente, el nuevo Código del
Proceso Penal uruguayo carce de normativa de fuente nacional general en materia
de asistencia penal internacional.
III)
LA NUEVA LEY 19.574 DE 2017.
El proyecto fue aprobado por todas las
bancadas legislativas (https://www.impo.com.uy/bases/leyes/19574-2017),
en tanto lo que buscaba básicamente era reunir
en una sola norma, todo lo regulado por las anteriores en forma aluvional, como
pasa con tantos otros temas en Uruguay.
Pero lo que estalló a principio
de 2018 fue el discutido art. 79 de la ley que expresa que deroga todas las
leyes anteriores reguladoras del delito de lavado de activos, porque pasaban a
fusionarse en la nueva.
Ese no era evidentemente el
espíritu de la norma ni la intención de los legisladores, sino sustituir esas
normas anteriores por la nueva ley como una especie de compilación de todas
ellas. No entraremos en la discusión desatada, pero la palabra a usar por el
art. 79 de la ley debió de ser sustitúyase porque la expresión deróganse ahora
es usada por los abogados defensores para argumentar que se extinguieron los
delitos previstos en esas normas y caerían los procesamientos, las causas y en su caso las condenas contra
sus clientes, debiéndose devolver todos los bienes incautados. Es tan ridícula
la pretensión que confiamos en que el Poder Judicial no haga lugar a ello pero
también hay que expresar concomitantemente que la técnica legislativa usada no
fue buena.
IV)
LA LEY 19.574 Y LA COOPERACION JURIDICA PENAL INTERNACIONAL.
Pero nuestro trabajo no apunta
a este tema sino a analizar la normativa sobre cooperación jurídica
internacional prevista por la nueva ley en sus arts. 68 a 79, en el último
capítulo de la norma, el IX.
El
art. 68, que no supone novedad
alguna con respecto a lo ya previsto en normas anteriores, dispone que los
pedidos de asistencia provenientes del exterior, librados por autoridades
competentes (sean judiciales o fiscales, según cada Derecho interno, no lo
expresa pero es así), sean de mero trámite, prueba, o cautelar (inmovilización,
confiscación, decomiso o transferencia de bienes), serán cursadas vía
autoridades centrales, a quien indica erróneamente en Uruguay como Dirección de
Cooperación Jurídica Internacional y de Justicia del MEC, cuando el órgano se
denomina hace años Asesoría Autoridad
Central de Cooperación Jurídica Internacional. Así lo disponen los tratados
internacionales arriba citados, por lo que es una solución correcta. Lo que no
se comprende bien es por què dice que los pedidos de asistencia jurídica
internacional recibidos por el Uruguay, la autoridad central los remitirá para
su diligenciamiento a autoridad jurisdiccional o administrativa, de acuerdo a
nuestro Derecho interno. Porque en el mismo, sólo los órganos jurisdiccionales
o en algún caso, los fiscales, según el nuevo Código del Proceso Penal, pero que
no son administrativos, tienen competencia para diligenciar dichos pedidos de
asistencia.
Advertimos que en ausencia de
tratado, la ley nacional debió de establecer también que los pedidos de
asistencia nacionales deberán transitar esta vía de cooperación penal
internacional, lo cual no está expresado en el artículo comentado, que sólo
prevé la situación de pedidos recibidos por Uruguay desde el exterior.
El
art. 69 de la ley preceptúa, en
solución clásica, que las solicitudes de cooperación jurídica penal internacional
recibidas del exterior, que lleguen al país por la vía autoridad central pero
también por la diplomática o consular o incluso directamente, quedan eximidas
del requisito de legalización (debió agregarse o apostillado), deberán ser
acompañadas de la documentación anexa correspondiente. En su caso deberá
adjuntarse traducción al idioma español. Se advierte que se omitió prever, como
ya lo tiene regulado nuestro país en varios tratados internacionales de los que
es parte, el adelantamiento del pedido en casos de urgencia vía correo
electrónico común o por los sistemas de IberRed o el sistema groove de OEA, y
posteriormente, en el plazo que se prevea, debe llegar la documentación
autógrafa.
Si
la voluntad de la norma era que se usara la vía autoridad central, nos parece bien que también puedan llegar las
solicitudes por las otras vías indicadas, porque amplía la cooperación. Pero
observamos que ello debió referirse en el propio art. 68.
El
art. 70 establece los requisitos que
deberá de controlar el órgano nacional competente para el diligenciamiento del
pedido de asistencia. (Literales a) a c). Son requisitos básicamente de tipo
documental.
El art. 71 en cambio, va al fondo, y exige
para que el órgano nacional preste la asistencia, que exista doble
incriminación en todos los casos. Es decir que la conducta incriminada por el
órgano solicitante sea también delito en Uruguay. Esto nos parece bien en las
medidas coercitivas de tipo cautelar pero nos parece incorrecto exigir la doble
incriminación para medidas de bajo o nulo impacto en el país rogado, como son
las de mero trámite (notificaciones, citaciones) o probatorias. Nos parece que
ello limita grandemente la cooperación en forma innecesaria. Al no distinguir
la norma, la exigencia del requisito de la doble incriminación se debe de
observar en todos los casos por parte del órgano nacional rogado. Eso no es lo
previsto por otras normas vigentes para nuestro país.
Así la Convención Interamericana
de Asistencia Jurídica Mutua en Matria Penal de Nassau, Artículo 5. DOBLE
INCRIMINACION, dispone:
“La
asistencia se prestará aunque el hecho que la origine no sea punible según la
legislación del Estado requerido.
Cuando la solicitud de asistencia se refiera a las siguientes
medidas: a) embargo y secuestro de bienes; y b) inspecciones e incautaciones, incluidos
registros domiciliarios y allanamientos, el Estado requerido podrá no prestar
la asistencia si el hecho que origina la solicitud no fuera punible conforme a
su ley.”
El
art. 72 no agrega nada nuevo. Exige
que el pedido de asistencia que solicite medidas en relación a bienes
embargados, secuestrados o que solicite entrega de los mismos, venga acompañado
de la documentación e información correspondiente. Y que las medidas se
someterán a la ley procesal y sustantiva nacional, o sea a la del Estado rogado.
El
art. 73 prevé la excepción de orden
público, cuando las solicitudes afecten en forma grave, concreta y manifiesta
éste así como la seguridad o inereses esenciales de la República. Es una
solución clásica y responde a lo intereses del Uruguay como Estado soberano,
los que deberán de ser apreciados por la autoridad nacional requerida. Esta excepción está prevista por el art. 5 de
la Convención de Normas Generales de Derecho Internacional Privado y en otros
instrumentos de Derecho Internacional Penal ratificados por la República así
como en normas de fuente nacional citadas más arriba. En esos casos, los
pedidos de asistencia pueden ser rechazados por las autoridades nacionales
competentes.
El
art. 74 prevé una normas que tampoco
son novedad en nuestro ordenamiento jurídico. Las autoridades extranjeras ni
los particulares, podrán llevar a cabo en territorio uruguayo, actuaciones que
conforme a la normativa nacional, sean competencia de las autoridades del país.
El
art. 75 prevé que las autoridades
rogadas nacionales podrán solicitar ampliación o aclaración de datos
insuficientes o confusos, previo a tomar decisión sobre los pedidos de asistencia.
Cursarán las mismas vía autoridades centrales.
El
art. 76 refiere a extradición y el
mismo nada agrega a lo previsto por el Código del Proceso Penal en ausencia de
tratado o a lo regulado por los tratados internacionales multilaterales,
regionales o bilaterales que la prevén. En especial los atinentes a Crimen
Organizado Trasnacional arriba individualizados.
El
art. 77 establece que la ley
uruguaya es la aplicable para regular eventuales responsabilidades por daños
que pudiera causar el cumplimiento de los pedidos de asistencia penal
internacional extranjeros, pudiendo a su vez el país repetir contra los Estados
requirentes las indemnizaciones que pudieran emanar del diligenciamiento
referido. También es una solución clásica prevista por otros instrumentos
internacionales en materia penal de los cuales el Uruguay es parte.
V)
CONCLUSIONES.
Como balance la nueva norma, marcamos como positivo unificar en una sola
ley todas las anteriores que se sustituyen, más las modificaciones realizadas básicamente
en materia de poderes de la SENACLAFT así como de ampliación de sujetos
obligados de operaciones sospechosas. Y como negativo, la mala redacción del
art. 79 arriba comentado, sustitución en lugar de derogación se debió expresar
a fin de evitar todos los problemas de vigencia originados.
En lo atinente propiamente a la cooperación penal internacional en general
la normativa es correcta con los defectos apuntados, en especial el no haber
regulado los pedidos nacionales de asistencia jurídica internacional salientes
en ausencia de tratados, máxime que el nuevo CPP nada establece al respecto y la
exigencia de doble incriminación para las medidas de mero trámite y probatorias
por parte de Uruguay, que es innecesaria, porque no afecta prestarla al Estado uruguayo y dificultan la cooperación
jurídica internacional, favoreciendo la impunidad, en un mundo que más que
nunca necesita de la asistencia para el combate interestatal de este flagelo
del lavado de activos que afecta a las economías sanas de los Estados.
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